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CORTE COSTITUZIONALE

Nomina (obbligata) del Commissario ad acta: la legge Pinto non viola la Costituzione

La norma impone che il Commissario ad acta debba necessariamente appartenere alla P.A. soccombente.

Con tre (identiche) ordinanze del 16 novembre 2016 il TAR Umbria ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5-sexies, comma 8, della L. 24 marzo 2001 n. 89 (cosiddetta “legge Pinto”), come introdotto dall’art. 1, comma 777, lettera l), della L. 28 dicembre 2015 n. 208,  per violazione degli artt. 3, 24, 104 e 108 della Costituzione.

Sulla rilevanza delle questioni, il giudice a quo ha osservato che, per provvedere sulle istanze di sostituzione del commissario ad acta e definire così i giudizi di ottemperanza legati alla mancata spontanea esecuzione da parte della P.A., si deve necessariamente applicare la norma censurata, introdotta dalla L. n. 208 del 2015, che vincola il giudice amministrativo a nominare commissario ad acta un dirigente di seconda fascia della stessa Amministrazione soccombente. Una diversa opzione interpretativa, costituzionalmente orientata, non sarebbe consentita dalla chiara lettera della legge, la cui applicabilità agli atti compiuti dopo la sua entrata in vigore, anche se relativi a giudizi instaurati in precedenza, deriverebbe dalle regole sulla successione delle leggi processuali nel tempo.

Sulla non manifesta infondatezza, il TAR ha rilevato che di due principi occorre tenere conto in tema di disciplina della figura del commissario ad acta: da un lato il principio di “imparzialità e terzietà” del commissario ad acta, quale ausiliario del giudice, dall’altro quello del carattere ampiamente discrezionale del potere del giudice amministrativo nel nominarlo.

Nel caso di specie il TAR avrebbe dovuto provvedere sulle richieste di essere sollevato dall’incarico presentate dal direttore della filiale di Perugia della Banca d’Italia, in precedenza nominato dallo stesso TAR commissario ad acta, in accoglimento dei ricorsi in ottemperanza,

La Corte costituzionale, con sentenza n. 225 del 5 dicembre 2018 ha disatteso le eccezioni sollevate.

Quanto alla dedotta violazione, ad opera della norma censurata, della garanzia di indipendenza sancita dall’art. 108, secondo comma, Cost. a favore “degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia”, per tali dovendosi intendere, secondo il TAR, anche gli ausiliari del giudice, come i commissari ad acta, la Corte ha osservato che l’art. 108 Cost. non è applicabile agli ausiliari del giudice, ma solo a chiunque, estraneo al personale della magistratura, partecipi all’amministrazione della giustizia con poteri e funzioni di natura giurisdizionale.

Manifestamente incongruo è stato ritenuto anche il riferimento all’art. 104 Cost., che, secondo il rimettente, sancendo il principio di autonomia e indipendenza della magistratura, tutelerebbe la discrezionalità del giudice amministrativo nella scelta del commissario ad acta più idoneo e imparziale. La previsione costituzionale ha, tuttavia, per oggetto le garanzie di indipendenza istituzionale della magistratura ordinaria considerata nel suo complesso e non delle giurisdizioni speciali, quale è quella del giudice amministrativo, per il quale le medesime garanzie trovano semmai fondamento nel già sopra ricordato art. 108 Cost.

Ma anche le ulteriori questioni riferite agli artt. 3, 24 e (nei predetti limiti) 108 Cost. non sono fondate. Esse si risolvono in una censura di irragionevolezza della norma contestata, derivante, secondo il rimettente, dal non corretto bilanciamento tra esigenze di contenimento della spesa pubblica riconducibili all’art. 81 Cost. – che ispirano la scelta di far rientrare il compenso del commissario ad acta nell’onnicomprensività della sua retribuzione (art. 5-sexies, comma 8, secondo periodo) – e i principi di effettività della tutela giurisdizionale e di indipendenza dei giudici speciali. La prevalenza accordata dal legislatore alle prime avrebbe condotto a eliminare il potere discrezionale del giudice nella scelta del commissario, compromettendo così il diritto di difesa e la funzione giurisdizionale.

I giudici della Consulta hanno premesso che la norma censurata costituisce una deroga alla regola desumibile dagli artt. 21 e 114 del Codice del processo amministrativo, che attribuiscono al giudice amministrativo in generale, e al giudice dell’ottemperanza in particolare, un ampio potere discrezionale nella scelta del commissario ad acta ritenuto più idoneo ad assolvere il compito che gli viene affidato.

Trattandosi di norma che incide sulla disciplina processuale – segnatamente del giudizio di ottemperanza, anche se nel ristretto ambito dell’esecuzione dei giudicati ex lege n. 89 del 2001 – è stato richiamato il costante orientamento della Corte che riserva alla discrezionalità del legislatore la conformazione degli istituti processuali, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina. Nel delineare detto limite, la Corte ha già avuto modo di affermare che nell’esercizio di tale discrezionalità è necessario, tra l’altro, che si rispetti il principio di effettività della tutela giurisdizionale, il quale rappresenta un connotato rilevante di ogni modello processuale, precisandosi che il limite della manifesta irragionevolezza è valicato ogniqualvolta emerga un’ingiustificabile compressione del diritto di agire.

Gli stessi criteri devono trovare applicazione nell’ipotesi in cui venga in gioco il principio di indipendenza e terzietà del giudice amministrativo, cui va ricondotta l’attribuzione ad esso del potere discrezionale di scegliere i propri ausiliari, tra i quali i citati artt. 21 e 114 Cod. proc. amm. annoverano il commissario ad acta. Anche in questo caso il legislatore può discrezionalmente imporre vincoli all’esercizio di tale potere alla sola condizione che non si traducano in un’inammissibile influenza esterna nello svolgimento della funzione giurisdizionale. E questo vale naturalmente anche per la scelta del commissario ad acta da parte del giudice dell’ottemperanza, che il Codice del processo amministrativo non assoggetta ad alcun vincolo specifico.

Pertanto, al legislatore non era dunque precluso, nel disciplinare la procedura di pagamento dei crediti per equa riparazione e segnatamente quella relativa al giudizio di ottemperanza instaurato a tale fine, di introdurre una deroga al regime ordinario di libera scelta del commissario ad acta, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza delle sue scelte. La deroga disposta dalla legge n. 208 del 2015 è coerente con la finalità di razionalizzare i costi conseguenti alla violazione del termine di ragionevole durata dei processi, cui sono dichiaratamente ispirate tutte le modifiche apportate dal suo art. 1, comma 777, alla legge Pinto. Poiché il dovere imposto al giudice dell’ottemperanza di scegliere il commissario ad acta (ove ritenga di avvalersene) tra i dirigenti di seconda fascia dell’amministrazione soccombente (art. 5-sexies, comma 8, primo periodo) costituisce il presupposto della disposizione che fa rientrare il compenso del commissario nell’onnicomprensività della sua retribuzione (secondo periodo dello stesso comma 8), si deve ritenere che anche la norma censurata persegua la medesima finalità di razionalizzare e di contenere) i costi.

Rodolfo Murra

(11 dicembre 2018)

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