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Parlamento e Governo

Incompatibilità e di conflitto di interessi: la segnalazione dell'A.N.AC. sulle esimenti

L'Autorità riterrebbe opportuno un intervento del Legislatore diretto a rivedere tutte le disposizioni, contenute nel TUEL e in altri testi normativi.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha inviato un “Atto di segnalazione” (n. 7 del 4 novembre 2015) a Parlamento e Governo in ordine alle “Criticità della normativa contenuta nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”), in tema di esimenti alle cause di incompatibilità e di conflitto di interessi”.

Nelle premesse del Provvedimento adottato dall’A.N.AC. richiama la legge 6 novembre 2012, n. 190 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”), che - all’art. 1, co. 2, lett. g) - prevede, tra l’altro, il compito di riferire al Parlamento sull’efficacia delle disposizioni vigenti in materia.

Inoltre, si evidenzia che l’art. 16 del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (“Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”) individua l’Autorità quale soggetto preposto alla vigilanza sulla corretta applicazione della disciplina.

Sulla scorta di queste premesse, l’A.N.AC. ha formulato delle osservazioni in merito ad alcune disposizioni contenute nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”).

Infatti, sia nell’ambito della vigilanza svolta in seguito a segnalazioni pervenute che dagli approfondimenti effettuati in sede di attività consultiva è emerso che il predetto decreto 267 contiene alcune disposizioni non più coerenti con il nuovo sistema di incompatibilità/inconferibilità introdotto dal decreto 39; altre disposizioni - nello specifico quelle concernenti il conflitto di interesse dei membri degli organi politici - sembrano, invece, necessitare di integrazioni per assicurarne una maggiore efficacia.

1. L’incompatibilità tra incarichi pubblici dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice con le cariche pubbliche elettive di regioni ed enti locali nel decreto 39 e nel TUEL

In attuazione della delega contenuta nella legge 6 novembre 2012 n. 190, il decreto 39 ha previsto, tra l’altro, la disciplina dell’incompatibilità tra incarichi pubblici dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice, con le cariche pubbliche elettive di regioni ed enti locali.

Detta disciplina, contenuta nel capo VI del decreto, costituisce diretta attuazione del principio di distinzione tra le competenze degli organi di indirizzo politico e quelle degli organi amministrativi, sui quali ricade la responsabilità per l’adozione degli atti di gestione e del principio di separazione tra ente controllante ed ente controllato.

Dall’applicazione dei principi e delle disposizioni di cui al decreto 39 consegue - per quanto qui interessa - che gli amministratori comunali e circoscrizionali (sindaco, consiglieri e assessori) non possono, al contempo, ricoprire incarichi nelle società partecipate e negli altri enti, istituti, consorzi, aziende sui quali l’ente locale di appartenenza eserciti il controllo o la vigilanza.

Il decreto 39 non prevede, però, alcuna norma di raccordo con il preesistente d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, sebbene quest’ultimo, agli artt. 55 e ss., contenga a sua volta delle disposizioni in tema di incompatibilità per le cariche elettive degli enti locali, che oltretutto non sembrano coerenti con i principi ispiratori ai quali è improntata la riforma.

Della necessità di assicurare un maggiore raccordo con il TUEL, il Legislatore si è invece reso conto al momento della predisposizione delle nuove disposizioni in tema di incandidabilità, introdotte dal d.lgs. 31 dicembre 2012 n. 235 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190”.

Infatti, diversamente dal decreto 39, il decreto 235 interviene sulla preesistente disciplina della incandidabilità prevista dal TUEL mediante l’abrogazione degli artt. 58 e 59, sostituiti dalla richiamata regolamentazione organica, adottata in attuazione della delega contenuta nella legge anticorruzione.

Sebbene l’oggetto delle due discipline sia differente - in quanto il decreto 39 riguarda il conferimento di incarichi pubblici dirigenziali e di vertice, mentre gli artt. 55 e ss. del TUEL l’elettorato passivo e la possibilità di ricoprire cariche elettorali - il quadro normativo delle disposizioni rilevanti in tema di incompatibilità tra incarichi pubblici dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice, con le cariche pubbliche elettive di enti locali di cui al d.lgs. 39/2013 è integrato da alcune disposizioni del TUEL.

In particolare, l’art. 63 del TUEL, prevede un elenco di situazioni (di incompatibilità) per cui è esclusa la possibilità di ricoprire la carica di consigliere comunale (vedi testo integrale della Segnalazione in calce).

Le norme appena richiamate, pur avendo un ambito di applicazione non del tutto coincidente, confermano in qualche modo l’impostazione del decreto 39, vietando il cumulo tra cariche politiche e ruoli gestionali in società controllate o che prestano servizi per il comune di appartenenza.

Conseguentemente, per molti casi già trattati da questa Autorità, nell’ambito dell’attività di vigilanza, sull’applicazione delle disposizioni in materia di anticorruzione e trasparenza si è riscontrata l’astratta applicabilità sia del decreto 39 che dell’art. 63 del TUEL, mentre in altre fattispecie segnalate, si è invece verificato che sebbene le prescrizioni del decreto 39 non potessero trovare applicazione, tuttavia, sussistevano le condizioni per l’applicazione delle disposizioni dettate dal già citato art. 63, oppure quelle di cui all’art. 78 dello stesso TUEL - clausola generale in base alla quale per tutti gli amministratori locali vi è sempre l’obbligo di astensione, qualora vengano a trovarsi in posizione di conflitto di interessi, in quanto portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con quello pubblico.

Il punto 2 del Provvedimento in esame tratta della “Esimente alle cause di incompatibilità (art. 67 del TUEL)”.
Secondo l’ANAC “non conforme all’impostazione accolta nel decreto 39 sembrerebbe, invece, la norma contenuta nell’art. 67 del TUEL che, tuttavia, diversi comuni interpellati nel corso dell’attività di vigilanza svolta da questa Autorità ritengono di poter invocare a sostegno della legittimità del proprio operato”. Per saperne di più vedi in calce il testo integrale.

Il punto 3 si occupa della “interpretazione dell’Autorità e della giurisprudenza in merito all’art. 67 del TUEL”.
Come già evidenziato in precedenza, l’ANAC ha già avuto modo di rilevare che alcune disposizioni del TUEL potrebbero non ritenersi in linea con l’indirizzo che il legislatore ha seguito successivamente, nel decreto attuativo della delega contenuta nella legge anticorruzione.

Questa conclusione è stata espressa nel parere AG 60/2015/AC del 23 settembre 2015, con riferimento al già citato art. 31 co. 4, in tema di nomina dei rappresentanti degli enti locali nell’ambito degli organi dei Consorzi tra questi costituiti, in quanto il d.lgs. 39/2013 «[...]rovesciando l’impostazione precedentemente seguita dal legislatore ordinario, mira proprio ad evitare il conferimento di incarichi, anche nel caso in cui l’attribuzione sia avvenuta ex lege, in potenziali situazioni di conflitto d’interesse - che possono crearsi fra controllore (organo politico) e controllato (amministrazione o società controllata) - ovvero di evitare che fra tali soggetti possano sussistere fenomeni d’eccessiva contiguità, in grado di agevolare l’elusione dell’obiettivo dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e, in generale, dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa (come peraltro evidenziato nel PNA)».

Nel precedente richiamato, si è concluso, pertanto, che tali previsioni devono ritenersi ormai superate dalla successiva fonte normativa. Vai al testo integrale in calce.

Nel punto 4 della Segnalazione vengono svolte ulteriori considerazioni riguardo alla normativa contenuta nel TUEL in tema di conflitto di interessi degli amministratori di enti locali.

Conclusioni

Alla luce delle considerazioni consultabili integralmente qui sotto, l’Autorità riterrebbe opportuno un intervento del Legislatore diretto a rivedere tutte le disposizioni, contenute nel TUEL e in altri testi normativi, che risultino non più coerenti con la disciplina introdotta dal decreto 39, in tema di incompatibilità tra incarichi pubblici e cariche elettive di regioni ed enti locali; particolare urgenza sembra, comunque, rivestire l’abrogazione esplicita dell’art. 67 del TUEL.

Infine, per le ragioni sopra evidenziate, l’ANAC auspica, altresì, l’integrazione della disciplina di cui all’art. 78 del TUEL, al fine di garantirne l’effettiva applicazione.

Per saperne di più:

vai al testo integrale della Segnalazione

Fonte: A.N.AC.

 

Moreno Morando

(13 novembre 2015)

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