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Legge Severino

Inconferibilità ed incompatibilità, le 25 proposte di modifica dell'A.N.AC.

L'Anticorruzione guidata da Cantone ha deciso di effettuare una segnalazione contenente proposte di modifica alla normativa in materia di incarichi amministrativi.

L'Autorità Nazionale Anticorruzione, nella seduta del 10 giugno 2015, ha deciso di effettuare una Segnalazione al Governo e al Parlamento ai sensi dell'art. 6, comma 7, letto f), del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, contenente proposte di modifica, correzione e integrazione della normativa vigente in materia di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi amministrativi, anche per consentirne l’esame in vista dell’approvazione del ddl A.C. n. 3098 che contiene, all’art. 6, la previsione del conferimento di una nuova delega al Governo per l’adozione di decreti correttivi dei due decreti legislativi attuativi della legge n. 190.

In via preliminare, l'ANAC propone al legislatore l’adozione di una tecnica nella formulazione delle norme, diversa da quella adottata nel d.lgs. n. 39/2013, che consiste:

a) nella conferma della parte dedicata alle definizioni (da correggere in più punti, come segnalato);

b) nella conferma del distinto capo relativo alle inconferibilità per condanna penale, anche non definitiva;

c) nell’individuazione, articolata e dettagliata, delle tipologie di incarichi da conferire (o di cui considerare cause di incompatibilità), dedicando a ciascun complesso di incarichi, per tipologia di amministrazione, specifiche parti dell’articolato di legge che contenga le distinte cause di inconferibilità e incompatibilità.

Le 25 proposte avanzate dall'Autorità presieduta da Raffaele Cantone sono comprese in tre ambiti di materia:

A) Le inconferibilità;

B) Le incompatibilità;

C) I poteri di vigilanza, ordine e sanzione dell’ANAC.

Solo per un ridotto numero di esse si rivela necessaria, per carenze della delega già conferita dalla legge n. 190 o per esigenze di ridefinizione organica della disciplina, un’integrazione espressa della delega. Si tratta delle proposte di cui ai punti 2, 3, 4, 7, 8, 9, 21, 23, 25 (consultabili nel testo integrale della Segnalazione in fondo all'articolo)

Le inconferibilità.

L'ANAC chiede di valutare l’eventuale estensione della disciplina delle inconferibilità e incompatibilità agli incarichi politici. Per l'Anticorruzione potrebbe avere un senso occuparsi delle inconferibilità e incompatibilità delle cariche politiche conferite per nomina (membri del Governo, delle giunte regionali e locali), in quanto in questi casi i potenziali conflitti di interesse potrebbero essere individuati più facilmente (si pensi alla ipotesi della nomina come Ministro della salute o di assessore regionale alla sanità di un soggetto proprietario di case farmaceutiche).

Appare evidente, per l'ANAC, che una simile, sia pure limitata, estensione comporterebbe un’ espressa delega legislativa da parte del Parlamento.

Un secondo nodo preliminare riguarda l’estensione, tra le cause di inconferibilità e incompatibilità, alla provenienza da, o allo svolgimento di, cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali, cause considerate dalla disciplina vigente in qualche sporadico caso, ma non in modo organico.

La provenienza da queste posizioni può sicuramente compromettere l’imparzialità nell’esercizio dell’incarico.

Le incompatibilità.

Prima di tutto, per l'ANAC, bisogna chiarire i rapporti tra inconferibilità e incompatibilità. In generale il d.lgs.n.39 è impostato nel senso che alle inconferibilità corrispondono sempre le incompatibilità.

Se un incarico non può essere conferito perché si proviene da situazioni che possano compromettere l’imparzialità nello svolgimento dell’incarico (provenienza da imprese regolate o finanziate, provenienza da organi politici), il divieto si prolunga anche all’incarico già conferito.

Vi sono, però, dei casi in cui l’ordinamento ritiene alcuni incarichi come conferibili, perché non considera alcune ipotesi di provenienza come tali da impedire il conferimento, per i quali è necessario stabilire la regola dell’incompatibilità. L’incarico è conferibile, ma il nominato deve scegliere tra due incarichi incompatibili.

Le incompatibilità di cui ci si occupa sono quelle volte a prevenire conflitti di interesse (che compromettono l’imparzialità), non quelle relative all’eccessivo cumulo di incarichi (che compromettono l’efficienza nello svolgimento degli incarichi). Per fare un esempio: nella graduazione delle inconferibilità si potrebbe stabilire che l’incarico di componente di Cda in un ente pubblico o in un ente di diritto privato in controllo pubblico sia conferibile (per la distanza tra precedenti incarichi in enti privati regolati o finanziati o per la distanza nella provenienza da cariche politiche), mentre si potrebbe stabilire che il cumulo dei due incarichi sia da vietare.

L'Autorità propone di adottare un criterio univoco: mentre per le inconferibilità si è avanzata l’ipotesi di circoscrivere la nozione alle sole cariche negli organi di indirizzo nelle amministrazioni pubbliche (non negli enti pubblici e negli enti privati in controllo pubblico, perché cariche prive di quella “politicità” che incide sull’imparzialità), lo stesso non vale per le incompatibilità, per le quali si deve valutare anche la cumulabilità di incarichi diversi (sempre per prevenire conflitti di interesse).

In questi casi appare preferibile mantenere la nozione ampia di “organi di indirizzo politico” adottata dall’art. 1, comma 2, lettera f), del d.lgs. n. 39, proprio a specificare la dizione della lettera f) del comma 50 della legge n. 190.

In questo modo non solo si devono considerare tra gli incarichi di cui stabilire le incompatibilità anche quelli di “amministratore” (nel senso ampio, che comprende anche i componenti dei Cda, vedi punto 9) di ente pubblico (oggi non considerati, paradossalmente, dall’art. 12 del decreto n. 39; vedi punto 15) e di ente di diritto privato in controllo pubblico, ma si devono comprendere queste posizioni ai fini del divieto di cumulo.

Ad esempio, si potrà stabilire che un presidente di ente pubblico sia incompatibile con qualsiasi incarico in altri enti pubblici e privati; ovvero che un componente di Cda di ente di diritto privato in controllo pubblico sia incompatibile con un incarico in una pubblica amministrazione, ma compatibile con un incarico in un secondo Cda di ente pubblico o privato. Le incompatibilità vanno in ogni caso attentamente considerate in rapporto ai singoli incarichi.

Risolvere definitivamente la questione del rapporto tra controllore e controllato. Il d.lgs. n. 39 appare incerto nell’adozione di un chiaro rapporto tra amministrazione o ente controllante e ente (pubblico o privato) controllato. Mentre cerca di recidere i legami tra amministrazioni e enti di diritto privato regolati e finanziati, non altrettanto fa per i rapporti con gli enti controllati.

Necessità di un’adeguata disciplina transitoria.

La mancanza di una disciplina transitoria nel d.lgs. n. 39 ha prodotto l’effetto della successiva introduzione di norme (l’art. 29-ter del decreto-legge n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 98 del 2013) che hanno evitato l’applicazione delle incompatibilità a tutti gli incarichi conferiti prima dell’entrata in vigore del decreto, fino alla loro scadenza.

Nel decreto correttivo sarà invece necessario, per le incompatibilità nuove, quelle cioè aggiuntive rispetto alla disciplina attuale del d.lgs. n. 39, stabilire un congruo periodo transitorio (almeno di 6 mesi) di sospensione dell’efficacia della nuove norme, per dare tempo alle amministrazioni di adeguarsi.

I poteri di vigilanza, ordine e sanzione dell’ANAC.

Per il Consiglio dell'Autorità anticorruzione occorre razionalizzare i poteri di vigilanza, accertamento, sospensione e sanzione dell’ANAC.

Le norme del d.lgs. n. 39, a parere dell'Autorità, sono contraddittorie, ma soprattutto poco efficaci per ottenere il rispetto della disciplina delle inconferibilità e incompatibilità.

Da chiarire, sempre sencondo l'ANAC, anche il rapporto tra potere di accertamento dell’Autorità stessa e quello del Parlamento, qualora le cause di incompatibilità (e di inconferibilità) riguardino un parlamentare.

Per avere maggiori informazioni: Segnalazione dell'A.N.AC.

Fonte: Autorità Nazionale Anticorruzione

Moreno Morando

(11 giugno 2015)

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Prof. Enrico Michetti
Enrico Michetti
 

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