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Corte di Cassazione

Contratti con la Pubblica amministrazione: le ragioni dell'obbligo della forma scritta

La sentenza n. 20690/2016 sul valore (relativo) da attribuire al comportamento delle parti.

Una società riceveva da una Asl piemontese l’affidamento del contratto di appalto per lavori di pulizia delle aree esterne alla sede dell’Ente. Nel corso del rapporto la società emetteva fatture per importi inferiori al corrispettivo pattuito nel contratto e la Asl le pagava regolarmente. Al termine del rapporto l’appaltatrice agiva in giudizio per ottenere l’integrale e reale corrispettivo ma il Tribunale rigettava la domanda. Che veniva accolta, però, dalla Corte di appello, alla quale la società si era rivolta col gravame. I giudici di appello infatti precisavano che nei contratti stipulati in forma scritta ad substantiam la volontà negoziale dev'esser dedotta unicamente dal contenuto dell'atto, interpretato secondo i criteri di cui agli artt.1362 e ss. Cod. civ., non assumendo alcun valore, a tal fine il comportamento delle parti, ha escluso che l'emissione di fatture da parte dell'attrice e l'effettuazione di pagamenti da parte della convenuta per importi inferiori a quello previsto dal contratto avessero comportato, nella specie, una modificazione del dettato contrattuale, con la determinazione di un prezzo ridotto. Avverso la decisione di secondo grado ha proposto ricorso per cassazione l’Ente.

La Suprema Corte, con sentenza n. 20690 del 13 ottobre 2016, ha rigettato il ricorso.

In tema di attività jure privatorum della Pubblica amministrazione è noto il principio, che il Collegio ha anche stavolta condiviso ed inteso ribadire, secondo cui i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, la quale assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo d'identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria e dell'assoggettamento al controllo dell'autorità tutoria. Ciò comporta non solo l'esclusione della possibilità di desumere l'intervenuta stipulazione del contratto da una manifestazione di volontà implicita o da comportamenti meramente attuativi, ma anche la necessità che, salvo diversa previsione di legge, l'intera vicenda negoziale sia consacrata in un unico documento, contenente tutte le clausole destinate a disciplinare il rapporto.

Tale principio trova applicazione non soltanto alla conclusione del contratto, ma anche all'eventuale rinnovazione dello stesso, a meno che la stessa non sia prevista come effetto automatico da un'apposita clausola, nonché (ed ecco il riferimento alla vicenda concretamente sottoposta al vaglio della Corte) alle modificazioni successive che le parti intendano in seguito apportare alla disciplina concordata, le quali devono pertanto risultare da un atto posto in essere nella medesima forma del contratto originario, richiesta anche in tal caso ad substantiam, non potendo essere introdotte in via di mero fatto mediante l'adozione di pratiche difformi da quelle precedentemente convenute, ancorché le stesse si siano protratte nel tempo e rispondano ad un accordo tacitamente intervenuto tra le parti in epoca successiva.

La ricaduta di questo regime formalistico, sul versante dell'interpretazione del contratto, è costituita dal principio, anch'esso costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui la ricerca della comune intenzione delle parti, ove il senso letterale delle parole presenti un margine di equivocità, deve aver luogo, con riferimento agli elementi essenziali del contratto, soltanto attingendo alle manifestazioni di volontà contenute nel testo scritto, mentre non è consentito valutare il comportamento complessivo delle parti, anche successivo alla stipulazione, in quanto la formazione del consenso non può spiegare rilevanza ove non sia stata incorporata nel documento scritto.

Anche nei casi, invero piuttosto rari, in cui, evidenziandosi la sottoposizione privatistica dell'Amministrazione ai principi del diritto comune, è stata ammessa la possibilità di far ricorso al criterio ermeneutico previsto dal secondo comma dell'art. 1362 Cod. civ., al fine di chiarire il senso di termini o espressioni impiegati in modo improprio dalle parti, è stata fermamente esclusa la possibilità di ricollegare al comportamento di queste ultime la formazione di un consenso estraneo al contenuto del contratto, o addirittura ad esso contrario, prospettandosi altrimenti la vanificazione del requisito della forma scritta, imposto a garanzia dei canoni d'imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

Rodolfo Murra

(22 ottobre 2016)

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