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Anticorruzione

Il Tribunale restituisce dignità al dipendente pubblico discriminato per aver fatto il proprio dovere

Denuncia comportamenti illegittimi, non viene confermato a capo della Polizia Locale. Si riporta integralmente il testo del provvedimento giudiziale. *errata corrige: TAR Lombardia sostituito da "tribunale"

TRIBUNALE ORDINARIO di BRESCIA

Sezione lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria

Il giudice,
sciogliendo la riserva assunta all’udienza del 16 settembre 2014, letti atti e documenti,

OSSERVA

1. Il ricorrente M---------S----------- ha dedotto: a) di essere stato assunto dal Comune di G--------------- il 30 dicembre 2011 in qualità di Funzionario di Polizia Locale, categoria D, posizione economica D3;; b) di essere stato nominato responsabile dell’Area Vigilanza sia per il 2012 che per il 2013; c) di avere, in tale sua qualità, collaborato con la Procura Regionale della Corte dei Conti nello svolgimento di indagini conclusesi con l’esercizio dell’azione di responsabilità nei confronti del sindaco del Comune di G--------------- per un danno a carico dell’Ente quantificato in euro 87.992,57; d) di avere, inoltre, segnalato all’ufficio preposto ai procedimenti disciplinari ed alla Procura della Repubblica comportamenti contrari ai doveri d’ufficio dell’agente C--------------- ; e) che il sindaco aveva manifestato la sua contrarietà alla promozione dell’azione disciplinare nei confronti dell’agente C--------------- (così aveva scritto il sindaco in un messaggio di posta elettronica: “non entro nel merito delle questioni disciplinari, ma sia ben chiaro che questa Amministrazione non intende privarsi di un agente dopo aver fatto ogni sforzo per implementare il corpo di Polizia Locale” e poi, ancora, aveva espresso la sua “amarezza per le modalità ed i tempi con i quali tale vicenda è stata condotta e per l’esito pesante – seppur non definitivo – che si è determinato. Esito, mi permetto di sottolinearlo, che si è ritenuto neppure di comunicarmi, quasi fossi un estraneo a questo Ente...”) e che il Comune aveva deciso di non costituirsi nel giudizio di impugnazione promosso dall’agente, con conseguente annullamento della sanzione disciplinare irrogata; f) che con nota  del 12 dicembre 2013 il sindaco gli aveva comunicato l’avvio del procedimento per il mancato rinnovo dell’incarico di responsabile dell’Area Vigilanza al fine di “garantire la rotazione del personale che svolge funzioni dirigenziali in un ruolo, quello del Comandante della Polizia Locale, esposto più di altri a rischi di corruzione”, essendo la rotazione del personale misura essenziale di contrasto alla corruzione secondo l’art. 10 co. 1 lett. b) della legge 190/2012;; g) che, tuttavia, il Comune, con delibera del 15 gennaio 2014, aveva anche stabilito che “la dotazione organica dell’Ente è piuttosto limitata e non consente, di fatto, l’applicazione concreta del criterio della rotazione”; h) che il Sindaco aveva individuato in maniera solitaria l’Area Vigilanza quale “settore particolarmente esposto al rischio corruzione”, a prescindere da qualunque verifica da parte del Responsabile della prevenzione della corruzione, attuando una rotazione non prevista dal Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione vigente nell’anno 2013, e ciò in contrasto con quanto stabilito dalle linee guida predisposte dal comitato interministeriale il 13 marzo 2013, secondo le quali l’adozione di adeguati sistemi di rotazione del personale deve essere attuata “con l’accortezza di mantenere continuità e coerenza degli indirizzi e le necessarie competenze delle strutture. Al riguardo, il P.N.A. dovrà contenere gli indirizzi alle amministrazioni per evitare che possano consolidarsi situazioni di privilegio nella gestione diretta di certe attività correlate alla circostanza che lo stesso funzionario si occupi personalmente per lungo tempo dello stesso tipo di procedimenti e si relazioni sempre con gli stessi utenti”; i) che il provvedimento contrastava anche con l’art. 1 co. 10 lett. b) della legge n. 190/2012, che attribuisce al responsabile della prevenzione della corruzione l’onere di verificare l’”effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione”; l) che l’incarico di responsabile dell’Area Vigilanza per l’anno 2014 era stato assegnato a L--------Q-------, trasferito da altro Comune con determina del 20 dicembre 2013, funzionario categoria D privo del diploma di laurea, al contrario del ricorrente; m) che quale vice era stato nominato C-------C--------, istruttore direttivo già vice del ricorrente medesimo; n) che, in tal modo, si era trovato in posizione di subordinazione anche nei confronti di colui che era stato il suo sottoposto; o) che aveva chiesto il riconoscimento in proprio favore dell’indennità di coordinamento ovvero della maggiorazione dell’indennità di posizione ai sensi dell’art. 6 della Convenzione tra il comune di G--------------- ed il Comune di V--------------- T-------------- per l’esercizio del servizio di Polizia Locale; p) che il 17 luglio 2013 il Sindaco gli aveva scritto di avere “riflettuto circa la Sua richiesta di rivedere l’indennità di posizione: penso che sarà dirimente la Sua capacità di risolvere al meglio la vicenda dell’Agente C---------------, vicenda che richiede fermezza, prudenza e ragionevolezza insieme”; q) che con nota del 2 gennaio 2014 il Segretario Comunale, sentito il Sindaco, aveva respinto le sue istanze senza alcuna motivazione; r) che il Segretario Comunale, nella sua qualità di unico componente del Nucleo di valutazione, aveva inserito ex post nel Piano degli Obiettivi per l’anno 2013 un obiettivo gestionale denominato “comunicazione con il Sindaco”, stabilendone il valore ponderale in misura del 25% e in relazione al quale, con nota del 12 febbraio 2014, aveva espresso una valutazione non positiva del ricorrente in forza della pubblicazione da parte sua sul sito del Comune di una relazione sull’attività della Polizia Locale senza previa autorizzazione del Sindaco.

Fatte tali premesse, il ricorrente ha chiesto: a) di dichiarare la nullità per violazione degli artt. 1323, 1345 e 1418 co. 2 c.c. e dell’art. 54 bis del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 della nota con la quale il sindaco gli aveva comunicato l’avvio del procedimento per mancato rinnovo alla scadenza dell’incarico di responsabile dell’Area Vigilanza per il 2014 e del decreto del sindaco con il quale l’incarico era stato conferito a L----------Q-----  designando quale supplente C-------C--------  ordinando al Comune di G--------------- di rinnovare il procedimento garantendogli una valutazione comparativa da espletarsi sulla base di criteri obiettivi e verificabili, preventivamente stabiliti; b) di dichiarare la nullità per violazione degli artt. 1323, 1345 e 1418 co. 2 c.c. e dell’art. 54 bis del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 del provvedimento di rigetto della sua richiesta di riconoscimento dell’indennità di coordinamento ovvero della maggiorazione dell’indennità di posizione ai sensi dell’art. 6 della Convenzione tra il Comune di G--------------- ed il Comune di V--------------- T--------------- per l’esercizio del servizio di polizia locale, ordinando al Comune di procedere ad una rinnovata valutazione dell’istanza sulla base di criteri oggettivi in sede di graduazione delle posizioni organizzative in relazione all’aumentato carico di responsabilità derivante dall’espletamento del servizio in convenzione;; c) di dichiarare la nullità per violazione degli artt. 1323, 1345 e 1418 co. 2 c.c. e dell’art. 54 bis del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 del decreto del 31 dicembre 2013 adottato dal segretario Comunale e della nota sull’obiettivo n. 6 del 12 febbraio 2014, ordinando al Comune di procedere ad una rinnovata valutazione della sua performance senza tenere in alcun conto l’obiettivo gestionale, stabilito ex post, della comunicazione con il sindaco; d) di condannare il Comune di G-------------- al risarcimento di tutti i danni cagionatigli con l’adozione dei provvedimenti discriminatori.

2. Si è costituito il Comune di G--------------- eccependo, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del ricorso non rientrando la fattispecie nell’ambito applicativo dell’art. 28 D. Lgs. 150/2011 e chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso in quanto: a) il rinnovo dell’incarico alla scadenza non era un diritto del ricorrente; b) il mancato rinnovo trovava ragione nella necessità della rotazione del personale; c) le segnalazioni del ricorrente in relazione all’agente C-------------- si erano rivelate inconsistenti, avendo il Tribunale annullato il provvedimento disciplinare; d) il contributo del ricorrente alle indagini della Procura Regionale della Corte di Conti si era limitato alla formulazione di alcune valutazioni sul precedente comandante della Polizia Locale, non più in servizio da circa un anno e mezzo.

3. Così ricostruite le posizioni delle parti, ritiene il Tribunale che il ricorso sia fondato e vada accolto nei limiti che di seguito si vanno ad illustrare.
4. Preliminarmente, occorre affrontare l’eccezione di inammissibilità del ricorso perché l’art. 28 D. Lgs. 150 del 2011 non contemplerebbe anche l’ipotesi di discriminazione lamentata dal ricorrente. È noto che, a norma del citato art. 28, sono regolate dal rito sommario di cognizione le controversie in materia di discriminazione di cui all'articolo 44 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, quelle di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215, quelle di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 216, quelle di cui all'articolo 3 della legge 1° marzo 2006, n. 67, e quelle di cui all'articolo 55- quinquies del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198. Ciò posto, anche ammettendo l’inapplicabilità dell’art. 28, l’azione spiegata dal ricorrente nelle forme del rito sommario di cognizione sarebbe comunque ammissibile. Ed invero, l’art. 702 bis c.p.c. prevede che tale rito possa trovare applicazione in tutte le cause in cui il Tribunale giudica in composizione monocratica, salva la conversione del rito, ai sensi dell’art. 702 ter c.p.c., laddove sia richiesta un’istruzione non sommaria (il che non è nella fattispecie, essendo la causa documentale). Inoltre, il rito sommario di cognizione può trovare applicazione anche per le controversie nelle quali diversamente dovrebbe trovare applicazione il rito del lavoro, e ciò in quanto: a) il secondo comma dell’art. 702 ter c.p.c. subordina la dichiarazione di ammissibilità della domanda alla ricorrenza della condizione di cui all’art. 702 bis c.p.c., il quale si limita a stabilire che il rito sommario di cognizione è precluso per le cause che rientrano nella competenza decisoria del collegio, indipendentemente dal rito prescritto; b) la stessa collocazione sistematica del procedimento sommario di cognizione nel libro quarto dei procedimenti speciali lascia intendere la sua compatibilità sia con le cause instaurabili con il rito ordinario che con le cause che seguono il rito del lavoro; c) l’utilità del rito sommario può essere rintracciata anche in confronto alle cause di lavoro ed assimilabili, poiché l’introduzione della procedura ex art. 702 bis e seg. c.p.c. si fonda sull’autonomo presupposto della sufficienza di un’istruttoria sommaria, che garantisce una trattazione della causa ancora più snella e deformalizzata, e soprattutto una definizione del giudizio con modalità più elastiche e semplificate (decisione con ordinanza e non già con sentenza). L’eccezione di inammissibilità del ricorso non merita, quindi, accoglimento.

5. Venendo al merito, il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 54 bis del D. Lgs. n. 165 del 2001 a norma del quale “fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti o all'Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.”

Ciò posto, parte ricorrente ha dimostrato sia di avere fattivamente collaborato alle indagini scaturite nell’esercizio di un’azione di responsabilità contabile a carico del sindaco (cfr. l’attestazione rilasciata dal sostituto procuratore generale presso la Corte dei Conti, dalla quale si evince che la collaborazione prestata dal Sartori non si è esaurita nell’audizione richiamata da parte resistente, ma si è estrinsecata “nell’individuazione, nell’acquisizione, nel riordino e nella trasmissione, con puntuali quanto necessarie delucidazioni, di documentazione comprovante i fatti dannosi così come denunciati” – doc. 6 ricorrente -), sia di avere segnalato alla Procura del Tribunale di Brescia ed all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari fatti contrari ai doveri d’ufficio commessi dall’agente C-------------- – doc. 10, 11, 14 e 15 ricorrente – (fatti che hanno determinato l’applicazione di una sanzione disciplinare da parte dell’organo competente e che non possono ritenersi infondati sulla base soltanto dell’annullamento di tale sanzione ad opera del Tribunale, non essendosi costituito in giudizio il Comune, sul quale incombeva l’onere di dimostrare la fondatezza degli addebiti). Il ricorrente ha altresì dimostrato le perplessità espresse dal sindaco rispetto alla segnalazione disciplinare a carico del C---------------, essendo poi in re ipsa il pregiudizio per il sindaco potenzialmente connesso alla promozione di un’azione per responsabilità contabile a suo carico. Ne deriva che il S-------------- ha dimostrato l’esistenza di consistenti motivi di contrasto con il legale rappresentante dell’Ente datore di lavoro in relazione alla propria attività di segnalazione degli illeciti e, quindi, l’esistenza di ragioni capaci di giustificare un’azione discriminatoria e ritorsiva dell’Ente.

Incombeva quindi su parte resistente l’onere di dimostrare la legittimità dei provvedimenti impugnati, tale da escluderne il carattere discriminatorio. Tale onere non è stato assolto.
Quanto al mancato rinnovo dell’incarico di responsabile dell’Area Vigilanza per il 2014, se è vero che il S--------------- non aveva un diritto al rinnovo, è anche vero che, secondo la giurisprudenza della Suprema Corte1, la motivazione degli atti di individuazione delle posizioni organizzative da parte degli Enti locali deve essere operata ed espressamente giustificata anche con riferimento ad una valutazione comparativa degli aspiranti alle posizioni in questione. Invero, la motivazione dell’atto di scelta del personale da assegnare alla posizione in questione non può prescindere da una valutazione comparativa degli aspiranti e dal conseguente esame dei loro curricula ricavabili dai rispettivi fascicoli. Nel caso di specie il Comune ha omesso tale valutazione facendo applicazione del criterio della rotazione. Il richiamo a tale criterio appare, però, pretestuoso in quanto: a) il Sartori era responsabile dell’area da soli due anni e quindi da un periodo non così lungo da far presumere il consolidamento di una posizione di potere privilegiato; b) il Comune non ha in alcun modo valutato le ricadute del mancato rinnovo sulla continuità degli indirizzi e sulle necessarie competenze della struttura (ricadute giudicate negative dagli stessi agenti del servizio di Polizia Locale – cfr. doc. 26 ricorrente -); c) il Sindaco ha individuato l’Area Vigilanza quale “settore particolarmente esposto al rischio corruzione”, a prescindere da qualunque verifica da parte del Responsabile della prevenzione della corruzione, attuando una rotazione non prevista dal Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione vigente nell’anno 2013;; d) lo stesso Comune, con delibera del 15 gennaio 2014, ha stabilito che “la dotazione organica dell’Ente è piuttosto limitata e non consente, di fatto, l’applicazione concreta del criterio della rotazione”. Il carattere discriminatorio del provvedimento traspare poi: a) dal fatto che il Q--------------- è transitato nei ruoli del Comune di G--------------- in epoca successiva alla comunicazione di avvio del procedimento di mancato rinnovo dell’incarico al Sartori, quasi fosse stato chiamato ad hoc per sostituire il ricorrente; b) dal fatto che in relazione al suo arrivo non è stato chiesto il parere del S--------------- quale responsabile dell’area di riferimento;; c) dal fatto che il S--------------- è stato collocato in posizione addirittura subordinata rispetto a colui che era stato il suo vice. In forza delle considerazioni che precedono, il Comune avrebbe, invece, dovuto effettuare quantomeno una valutazione comparativa del ricorrente e del Q---------------, considerando sia l’esperienza maturata dal primo al contrario del secondo, sia il possesso del diploma di laurea da parte del primo e non del secondo.

Venendo al provvedimento di rigetto della richiesta di riconoscimento dell’indennità di coordinamento ovvero della maggiorazione dell’indennità di posizione ai sensi dell’art. 6 della Convenzione tra il Comune di G--------------- ed il Comune di V-------------- T-------------- per l’esercizio del servizio di polizia locale, parte resistente non ha addotto alcuna motivazione alternativa rispetto a quella, discriminatoria, ipotizzata dal ricorrente e suffragata dalla e-mail con la quale il 17 luglio 2013 il Sindaco aveva scritto al ricorrente di avere “riflettuto circa la Sua richiesta di rivedere l’indennità di posizione: penso che sarà dirimente la Sua capacità di risolvere al meglio la vicenda dell’Agente C--------------, vicenda che richiede fermezza, prudenza e ragionevolezza insieme”.

Quanto, infine, alla valutazione non positiva della performance del S-------------- con riguardo all’obiettivo della comunicazione con il sindaco, parte ricorrente non ha né allegato né dimostrato che tale obiettivo fosse stato previamente fissato e comunicato al dipendente, dal che deriva conferma dell’ipotesi formulata da parte ricorrente circa la natura discriminatoria del provvedimento.  Ne deriva la pronuncia di nullità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 54 bis D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, con conseguente ordine al Comune di rimuoverne gli effetti come da dispositivo.

6. Poiché dalla dichiarazione di nullità dei provvedimenti lo stesso ricorrente non fa discendere automaticamente né il rinnovo dell’incarico di responsabile dell’area vigilanza, né il riconoscimento dell’indennità di coordinamento ovvero della maggiorazione dell’indennità di posizione, né la valutazione positiva della propria performance, ma solo l’obbligo del Comune di nuovamente formulare le sue valutazioni sulla base di criteri oggettivi, verificabili e prestabiliti, nessun risarcimento del danno può riconoscersi al ricorrente se non quello, valutato equitativamente in euro 5.000,00, connesso alla lesione della sua dignità personale e della sua immagine derivata dall’adozione dei provvedimenti discriminatori.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

1) dichiara la nullità per violazione degli artt. 1323, 1345 e 1418 co. 2 c.c. e dell’art. 54 bis del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 della nota con la quale il sindaco ha comunicato a M--------S------- l’avvio del procedimento per mancato rinnovo alla scadenza dell’incarico di responsabile dell’Area Vigilanza per il 2014 e del decreto del sindaco con il quale l’incarico è stato conferito a L---------Q-------  designando quale supplente C-------C-------  e ordina al Comune di G--------------- di rinnovare il procedimento garantendo al ricorrente una valutazione comparativa da espletarsi sulla base di criteri obiettivi e verificabili, preventivamente stabiliti;

2) dichiara la nullità per violazione degli artt. 1323, 1345 e 1418 co. 2 c.c. e dell’art. 54 bis del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 del provvedimento di rigetto della richiesta avanzata da M-------S------- di riconoscimento dell’indennità di coordinamento ovvero della maggiorazione dell’indennità di posizione ai sensi dell’art. 6 della Convenzione tra il Comune di G--------------- ed il Comune di V-------------- T------------- per l’esercizio del servizio di polizia locale e ordina al Comune di G-------------- di procedere ad una rinnovata valutazione dell’istanza sulla base di criteri oggettivi in sede di graduazione delle posizioni organizzative in relazione all’aumentato carico di responsabilità derivante dall’espletamento del servizio in convenzione;

3) dichiara la nullità per violazione degli artt. 1323, 1345 e 1418 co. 2 c.c. e dell’art. 54 bis del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 del decreto del 31 dicembre 2013 adottato dal segretario Comunale e della nota sull’obiettivo n. 6 del 12 febbraio 2014 e ordina al Comune di procedere ad una rinnovata valutazione della performance del ricorrente senza tenere in alcun conto l’obiettivo gestionale della comunicazione con il sindaco;

4) condanna il Comune di G--------------- al risarcimento del danno cagionato al ricorrente con l’adozione dei provvedimenti discriminatori, liquidato in euro 5.000,00 oltre rivalutazione ed interessi dalla data del presente provvedimento;

5) condanna parte resistente alla rifusione delle spese di lite sostenute dal ricorrente, che si liquidano in euro 2.500,00 per compensi oltre accessori di legge. Si comunichi.

Brescia, 15 ottobre 2014

 

 Il giudice Laura Corazza

 

 

 

 

Paolo Romani

(25 ottobre 2014)

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