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Giustizia amministrativa

Unione di comuni: la sentenza su come uscirne

I principi sanciti dal TAR Emilia Romagna dell'8.7.2015 sulle modalità di recesso/revoca.

L’art. 32 del D. Lgs. n. 267/2000 afferma che “l’unione di comuni è l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi” (comma 1) e a tale scopo è dotata di “potestà statutaria e regolamentare” (comma 4) che “sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua le funzioni svolte dall’unione e le corrispondenti risorse”. 

L’art. 14, comma 26, del D.L. n. 78/2010, prevede che “l'esercizio delle funzioni fondamentali [specificate nel successivo comma 27] dei Comuni e' obbligatorio per l'ente titolare” disponendo al comma 28 che “i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d’Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l)”. 

Nella Regione Emilia Romagna, il richiamato disposto normativo trova attuazione  nella L.R. n. 21/2012 che all'art. 19 dispone che “Lo statuto dell’Unione di Comuni individua la sede e le funzioni svolte dall’Unione, le competenze degli organi, le modalità per la loro costituzione e funzionamento, nonché la durata dell’Unione, comunque non inferiore a dieci anni. Lo statuto definisce altresì le procedure per lo scioglimento dell’Unione e per il recesso da parte dei Comuni partecipanti ed i relativi adempimenti, inclusa la definizione dei rapporti tra l’Unione e il Comune uscente, nonché gli effetti, anche sanzionatori e risarcitori, del recesso di un Comune prima della scadenza del termine di durata dell’Unione. La disciplina del recesso deve comunque garantire la continuità dello svolgimento delle funzioni e dei rapporti di lavoro del personale che presta servizio a qualsiasi titolo presso l’ente. Deve altresì prevedere l’obbligo per il Comune recedente di farsi carico delle quote residue dei prestiti eventualmente accesi”.

Il successivo art. 24, comma 6, prevede che “La durata dei conferimenti di funzioni da parte dei Comuni che sono per legge statale soggetti all’obbligo di gestione associata deve essere a tempo indeterminato, salvo recesso che non potrà intervenire prima di cinque anni, mentre per gli altri Comuni il conferimento deve avere durata di almeno cinque anni”.

Sulla base di tali premesse il TAR Emilia Romagna, Parma nella sentenza del 8.7.2015 n. 2015 ha rilevato come la previsione di una permanenza minima, nel caso di specie, trova fonte in una norma di legge frutto di una scelta del Legislatore regionale la cui ratio è specificata dallo stesso nell’esigenza di assicurare stabilità all’assetto istituzionale dell’Unione a tutela della continuità dello svolgimento delle funzioni da gestire in forma associata. 

Il Comune, pertanto, una volta determinata in piena autonomia la propria appartenenza all’Unione ed approvato il relativo Statuto ne resta vincolato per tutto quanto riguarda la gestione del rapporto con quest’ultima.

È, quindi, illegittimo il ricorso all’esercizio del potere di revoca di cui all’art. 21 quinquies L. n. 241 del 1990 (esercitato come evidenziato, e ammesso, al fine di recidere il vincolo di appartenenza all’Unione) poiché il Comune può recedere dall’Unione unicamente nei tempi, modi e forme previsti dallo Statuto dal medesimo approvato, ovvero, mediante attivazione della procedura di recesso e sempre che ne ricorrano i relativi presupposti.

Il principio sopra esposto comporta che i Comuni che intendano uscire dall'Unione dovranno in primis verificare le norme in materia stabilite nelle rispettive leggi regionali per poi approfondire compiutamente le disposizioni dello Statuto in materia di recesso dall’Unione.

Enrico Michetti 

La Direzione

(9 luglio 2015)

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