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Province e città metropolitane

La Legge Delrio supera il vaglio di costituzionalità

Bocciati i ricorsi delle Regioni. Assicurato il principio di leale collaborazione da parte dello Stato. Nessuna violazione delle competenze regionali. La sentenza della Corte Costituzionale n. 50 del 26.3.2015.

La Corte Costituzionale con sentenza n. 50 depositata il 26.3.2015 ha rigettato i ricorsi promossi dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia con i quali sono stati impugnati, complessivamente, cinquantotto commi dell’art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).

Il primo gruppo di norme sottoposte al vaglio di costituzionalità attiene alla istituzione e disciplina dell’ente territoriale, così detto di «area vasta», delle «Città metropolitane» (funzionale al prefigurato disegno finale di soppressione delle Province con fonte legislativa di rango costituzionale).

La Corte Costituzionale nel rigettare le diverse ed articolare censure sollevate dalle Regioni ha precisato che il novellato art. 114 Cost., nel richiamare al proprio interno, per la prima volta, l’ente territoriale Città metropolitana, ha imposto alla Repubblica il dovere della sua concreta istituzione. È proprio tale esigenza costituzionale che, ad avviso della Consulta, fonda la competenza legislativa statale relativa alla istituzione del nuovo ente, che non potrebbe, del resto, avere modalità di disciplina e struttura diversificate da Regione a Regione, senza con ciò porsi in contrasto con il disegno costituzionale che presuppone livelli di governo che abbiano una disciplina uniforme, almeno con riferimento agli aspetti essenziali. D’altro canto, le Città metropolitane istituite dalla legge n. 56 del 2014, sono destinate a subentrare integralmente alle omonime Province esistenti, la cui istituzione è di competenza statale.

Con la legge in esame il legislatore ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della Repubblica, in vista di una semplificazione dell’ordinamento degli enti territoriali, senza arrivare alla soppressione di quelli previsti in Costituzione. L’intervento − che peraltro ha solo determinato l’avvio della nuova articolazione di enti locali, al quale potranno seguire più incisivi interventi di rango costituzionale − è stato necessariamente complesso. 

Ciò giustifica, ad avviso della Consulta, la mancata applicazione delle regole procedurali contenute nell’art. 133 Cost., che risultano riferibili solo ad interventi singolari, una volta rispettato il principio, espresso da quelle regole, del necessario coinvolgimento delle popolazioni locali interessate, anche se con forme diverse e successive, al fine di consentire il predetto avvio in condizioni di omogeneità sull’intero territorio nazionale. Il comma 6 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014, infatti, prevede espressamente «l’iniziativa dei comuni, ivi compresi i comuni capoluogo delle province limitrofe», ai fini dell’adesione (sia pure ex post) alla Città metropolitana, il che per implicito comporta la speculare facoltà di uscirne, da parte dei Comuni della Provincia omonima; e, a tal fine, la stessa norma dispone che sia sentita la Regione interessata e che, in caso di suo parere contrario, sia promossa una «intesa» tra la Regione stessa ed i comuni che intendono entrare nella (od uscire dalla) Città metropolitana. 

Anche il modello di governo di secondo grado adottato dalla legge n. 56 del 2014 per le neoistituite Città metropolitane ha superato il vaglio di costituzionalità, così come le ulteriori censurate più specifiche disposizioni disciplinatorie della Città metropolitana quale ad esempio quella relativa alla figura del sindaco metropolitano, perché, per un verso, la sua individuazione nel sindaco del Comune capoluogo di Provincia, non è irragionevole in fase di prima attuazione del nuovo ente territoriale (attesi il particolare ruolo e l’importanza del Comune capoluogo intorno a cui si aggrega la Città metropolitana), e non è, comunque, irreversibile, restando demandato allo statuto di detta città di optare per l’elezione diretta del proprio sindaco. E, per altro verso, perché la «articolazione territoriale del comune capoluogo in più comuni» non viola l’art. 133, secondo comma, Cost., non comprimendo in alcun modo le prerogative del legislatore regionale e non eliminando il coinvolgimento, nel procedimento, delle popolazioni interessate.

Sul personale delle Città metropolitane, la Corte Costituzionale evidenzia come l'applicazione del trattamento vigente per il personale delle Province, al quale, ove trasferito mantiene «fino al prossimo contratto il trattamento in godimento» attiene alla sola prima fase del procedimento di riallocazione del personale a seguito del riordino delle funzioni attribuite agli enti coinvolti e dei profili finanziari connessi alla riforma introdotta dalla legge n. 56 del 2014. La quale, nella misura in cui coinvolga la materia «diritto civile», nella quale ricade la disciplina dei contratti in questione, risponde ad un titolo di competenza esclusiva dello Stato. 

Via libera anche al riordino delle Province e delle relative funzioni, nella sentenza, la Consulta dopo aver ricostruito il quadro normativo ha, tra l'altro, evidenziato come con il complesso procedimento sia stata assicurata la posizione paritaria del ruolo delle Regioni partecipanti all’accordo in Conferenza Unificata, e così assicurando il rispetto del fondamentale principio di leale collaborazione.

Le diverse censure di legittimità sono state tutte rigettate, tra le quali anche la denunciata illegittimità della previsione dell’esercizio del potere sostitutivo straordinario dello Stato per l’eventualità della mancata realizzazione della potestà statutaria delle Province e delle Città metropolitane. Secondo la Corte Costituzionale le norme censurate mirano ad assicurare il necessario principio dell’unità giuridica su tutto il territorio nazionale con l’attuazione del nuovo assetto ordinamentale rivisto dalla stessa legge n. 56 del 2014 e, in ogni caso, il potere sostitutivo statuale trova il suo fondamento espresso nella legge, dalla quale risulta la definizione dei presupposti sostanziali, e costituisce la manifestazione degli interessi unitari alla cui salvaguardia è propriamente preordinato l’intervento surrogatorio dello Stato. 

Inoltre, aggiunge la Consulta, se la singola Regione destinataria dell’esercizio del potere sostitutivo del Governo ritenesse l’illegittimità dell’iniziativa statale in via sostitutiva perché compiuta in difetto delle condizioni normative ed in difformità dei presupposti applicativi statuiti dalla giurisprudenza costituzionale, potrebbe, a tutela della propria autonomia, attivare i rimedi giurisdizionali ritenuti adeguati, ivi compreso il conflitto di attribuzione.

Nessuna violazione, poi, della competenza regionale è stata effettuata con riguardo alle introdotte nuove disposizioni disciplinatrici delle Unioni di Comuni, quest'ultime infatti rientrano nell’area di competenza statuale ed le nuove disposizioni inoltre introducendo misure semplificatorie volte al contenimento della spesa pubblica (intervenendo sugli organi, sulla loro composizione, sulla gratuità degli incarichi e sul divieto di avvalersi di una segreteria comunale) − oltre che al conseguimento di obiettivi di maggiore efficienza o migliore organizzazione delle funzioni comunali, riflettono anche principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, non suscettibili, per tal profilo, di violare le prerogative degli enti locali.

Allo stesso modo, rileva la Consulta, la disposizione relativa alla fusione di Comuni di competenza regionale non ha ad oggetto l’istituzione di un nuovo ente territoriale (che sarebbe senza dubbio di competenza regionale) bensì l’incorporazione in un Comune esistente di un altro Comune, e cioè una vicenda (per un verso aggregativa e, per altro verso, estintiva) relativa, comunque, all’ente territoriale Comune, e come tale, quindi, ricompresa nella competenza statale nella materia «ordinamento degli enti locali», di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.

Ed infatti, l’estinzione di un Comune e la sua incorporazione in un altro Comune incidono sia sull’ordinamento del primo che del secondo, oltre che sulle funzioni fondamentali e sulla legislazione elettorale applicabile. Da ciò consegue la non fondatezza, anche in questo caso, della censura di violazione del titolo di competenza fatto valere dalle ricorrenti, in prospettiva applicativa del criterio residuale di cui al quarto comma dell’art. 117 Cost.

Via libera anche sul procedimento di fusione per incorporazione di più Comuni in quanto, chiarisce la Consulta, in tal caso viene demandata la disciplina del referendum consultivo comunale delle popolazioni interessate (quale passaggio indefettibile del procedimento di fusione per incorporazione) proprio alle specifiche legislazioni regionali, rimettendo, peraltro, alle singole Regioni l’adeguamento delle stesse rispettive legislazioni, onde consentire l’effettiva attivazione della nuova procedura, sul presupposto che le disposizioni − di carattere evidentemente generale (e che rimandano, in ogni caso, alle discipline regionali) − contenute nella legge n. 56 del 2014 non siano, di per sé, esaustive.

Da ciò consegue che non risulta scalfita l’autonomia statutaria spettante in materia a ciascuna Regione.

Per maggiori informazioni e per scaricare la sentenza gazzettaamministrativa

Enrico Michetti

La Direzione

(29 marzo 2015)

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