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Processo amministrativo

Edilizia: la legittimazione dei terzi all'annullamento dei titoli abilitativi

La differenza in caso di apertura di Centri commerciali nei principi sanciti dalla Sesta Sezione nella sentenza del 21.3.2016 n. 1156.

L’azione di annullamento proposta innanzi al giudice amministrativo è subordinata alla sussistenza di tre condizioni
a) la titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il soggetto dal quisque de populo in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa; 
b) l’interesse ad agire, ovvero la concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto, a norma dell’art. 100 Cod. proc. civ.; 
c) la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo.

Nei termini sopra sintetizzati, la proposizione dell’azione, nell’ambito del processo amministrativo, presuppone l’accertamento sia dell’astratta legittimazione ad causam (da intendere come titolarità della situazione soggettiva protetta, nell’ambito dello specifico rapporto, posto a base del giudizio); sia della concreta finalizzazione del giudizio al perseguimento del bene della vita, inibito o compromesso dal provvedimento impugnato (c.d. legitimatio ad processum, intesa come presupposto per poter esercitare, in modo valido, i propri diritti o interessi protetti sul piano processuale, in base al principio generale di cui al citato art. 100 Cod. proc. civ.).

Sulla base di tale premessa la Sesta Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza del 21.3.2016 n. 1156 ha valutato i limiti di esperibilità dell’azione, esercitata da parte di soggetti terzi, con riferimento a titoli autorizzativi (o a misure repressive), emessi o da emettere in materia edilizia affermando che per pacifica giurisprudenza la legittimazione dei soggetti terzi, non direttamente destinatari del provvedimento, è riconosciuta nel settore in questione in base al criterio cosiddetto della vicinitas, ovvero:

- in caso di stabile collegamento materiale tra l’immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, quando questi ultimi comportino contra legem un’alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio; 

- quanto al pregiudizio della situazione soggettiva protetta dei medesimi soggetti terzi, il danno è ritenuto sussistente in re ipsa per gli abusi edilizi, in quanto ogni edificazione abusiva incide se non sulla visuale, quanto meno sull’equilibrio urbanistico del contesto e l’armonico e ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti, o situati comunque in prossimità a quelli interessati dagli abusi; 

- solo in rapporto alle scelte di pianificazione urbanistica, invece, si richiede che i titolari di aree limitrofe, non direttamente incise dalla nuova disciplina, diano riscontri probatori del danno riconducibile al godimento, o al valore di mercato, dell’area su cui insistano gli immobili dai medesimi posseduti, per effetto della nuova normativa.

Nella generalità dei casi descritti, comunque, la legittimazione del terzo ad impugnare gli atti riferibili a nuove edificazioni, prossime a quelli dai medesimi posseduti, risponde con ogni evidenza ai profili di legittimazione – sia ad causam che ad processum – in precedenza indicati, poiché l’Amministrazione – nel disciplinare l’edificabilità dei suoli o nell’autorizzare singoli interventi – vede potenzialmente contrapposti ai propri atti gli interessi legittimi non solo dei diretti destinatari degli atti stessi, ma anche dei terzi (proprietari o detentori qualificati di aree o immobili limitrofi) che sono direttamente tutelati dai limiti imposti all’esercizio di ius aedificandi e che hanno, pertanto, una posizione differenziata rispetto agli altri appartenenti alla collettività, in ordine al rispetto di tali limiti.

Tuttavia, nella sentenza appellata, precisa il Collegio, si opera un ampliamento dei predetti profili di legittimazione, sulla base di alcuni precedenti, in cui il permesso di costruire costituiva presupposto per l’esercizio di un’attività commerciale, da parte di soggetti operanti nel medesimo bacino di utenza, anche se spazialmente distanti dall’area di intervento, con modifica in tal senso della nozione di vicinitas (Cons. Stato, IV, 19 marzo 2015, n.1444 e 17 maggio 2015, n. 2324).

Nei citati precedenti erano però oggetto di impugnativa le autorizzazioni all’apertura di nuovi centri commerciali, con conseguente legittimazione dei potenziali concorrenti a contestare il rilascio delle medesime per qualsiasi vizio, anche riconducibile alla presupposta regolarità dell’esercizio sotto il profilo urbanistico-edilizio; nel caso di specie, il soggetto titolare di un impianto produttivo, situato in un Comune diverso (Artena), distante oltre 10 chilometri da Colleferro, ha contestato invece direttamente e in via esclusiva i titoli edilizi, pur essendo estraneo ad un rapporto col territorio interessato, tale da giustificare un interesse differenziato alla legittima trasformazione edificatoria dei suoli.

Nella situazione in esame, pertanto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che non sussistessero le condizioni per una diversa valutazione della vicinitas, nei termini utilizzati per controversie di interesse commerciale anziché edilizio, rilevandosi piuttosto un uso strumentale della tutela accordata ai soggetti terzi, in materia di provvedimenti di natura urbanistico-edilizia, a tutela di un interesse di fatto, finalizzato ad ostacolare la realizzazione di uno stabilimento concorrente. 

Enrico Michetti

La Direzione

(21 marzo 2016)

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