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Bruxelles

Riforme: la "pagella" della Commissione europea

Pubblicato il primo rapporto sui progressi compiuti nelle riforme dall'Italia nella correzione degli squilibri macroeconomici.

Il Servizio del Bilancio del Senato ha pubblicato una sintesi delle valutazioni compiute dalla Commissione europea nel 10 primo rapporto sui progressi compiuti nelle riforme dall'Italia e dagli altri Paesi membri che presentano squilibri macroeconomici eccessivi.

In particolare il rapporto, tra l'altro, analizza la condizione delle principali riforme ritenute necessarie per ridurre gli squilibri macroeconomici.

1) Misure relative alle finanze pubbliche e alla sostenibilità del debito pubblico

L'elevato debito pubblico costituisce uno dei più importanti squilibri macroeconomici del Paese. Esso può avere effetti negativi sulla crescita sia per l'elevata tassazione attesa necessaria a contenerlo sia per l'elevata spesa per interessi che sottrae risorse a impieghi produttivi. L'elevato stock di debito comporta inoltre un elevato rischio di rifinanziamento, sottopondo il Paese alle incertezze derivanti dalla volatilità dei mercati finanziari. Nonostante ciò, il processo di consolidamento delle finanze pubbliche italiane è stato rallentato. Nella Nota di aggiornamento al DEF 2014, come modificata dalla Relazione di variazione del 28 ottobre 2014, i saldi programmatici di bilancio, sia nominali che strutturali, sono stati peggiorati rispetto al quadro programmatico delineato nel Programma di stabilità (PdS) contenuto nel DEF 2014 della scorsa primavera. Il rapporto debito/PIL è previsto raggiungere il valore massimo nel 2015 e poi riprendere la discesa dal 2016, sebbene ad un ritmo inferiore rispetto a quanto previsto nel PdS 2014. Il rapporto sottolinea, inoltre, l'incertezza che caratterizza la nuova fase della spending review. I provvedimenti legislativi approvati finora hanno consentito risparmi di spesa pari a circa 0,3 percento del PIL, mentre la stabile integrazione del processo di spending review nella programmazione di bilancio pluriennale attraverso il performance budgeting non è ancora stata attuata. La Commissione, inoltre, manifesta preoccupazione per il cambiamento di strategia che ha portato a richiedere ai singoli Ministeri l'individuazione delle proposte di risparmio. Se ciò può contribuire ad accrescere il senso di partecipazione e condivisione degli obiettivi (ownership, nella terminologia della spending review), la Commissione europea paventa il rischio che questo approccio possa ridurre la qualità delle misure di riduzione della spesa e, conseguentemente, compromettere lo sforzo di migliorare l'efficienza della spesa pubblica come strumento di crescita economica. L'incertezza riguardo le sorti della spending review rischia inoltre di mettere a repentaglio la realizzazione di alcune misure, come ad esempio la riduzione del cuneo fiscale, che dovrebbero essere finanziate dai risparmi di spesa. Il programma di privatizzazioni presenta analogamente dei ritardi di implementazione. L'annuncio relativo agli incassi da privatizzazione pari a 0,7 punti percentuali di PIL nel periodo 2014-2017 contenuto nel PdS del 2014 è stato confermato nella Nota di aggiornamento al DEF 2014 ed esteso al 2018, ma la Commissione osserva che al momento non sono state fornite informazioni dettagliate sull'ammontare delle quote, sulle società in vendita e sui tempi di attuazione. Per il 2014, tuttavia, ci si attesterà intorno allo 0,4 percento a causa del ritardo di alcune operazioni annunciate . Il programma di razionalizzazione delle società partecipate locali presentato dal Commissario straordinario per la revisione della spesa può facilitarne la privatizzazione, secondo la Commissione europea. Infine, la Commissione europea rileva che l'Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) è ormai operativo e sta allestendo la struttura necessaria allo svolgimento del ruolo assegnatogli nel processo di bilancio.


2) Misure relative alla crescita della produttività e alla competitività esterna
Il rapporto osserva che la bassa crescita della produttività che caratterizza l'economia italiana dalla metà degli anni '90 ha le sue radici in numerose debolezze strutturali. Tra le principali riforme in grado di affrontare le debolezze del sistema economico italiano, la Commissione individua quella del mercato del lavoro. In particolare, la legge delega attualmente in discussione (c.d. Jobs act), muovendosi in linea con la riforma del 2012 (legge n. 92 del 2012) mira a ridurre la segmentazione del mercato del lavoro, accrescere la flessibilità in uscita e realizzare una rete integrata di ammortizzatori sociali. Secondo la Commissione, sono potenzialmente importanti i benefici derivanti dalla riforma delle politiche del lavoro attive e passive. L'efficacia della riforma dipenderà molto dal disegno e dall'implementazione dei decreti attuativi. Il rapporto attribuisce molta importanza all'implementazione dell'accordo sulla rappresentanza sindacale nella contrattazione a livello settoriale e di impresa siglato nel gennaio 2014, quale strumento per rendere la struttura salariale maggiormente rispondente allo sviluppo della produttività e delle condizioni del mercato del lavoro locale. La Commissione valuta positivamente le misure di riduzione del cuneo fiscale introdotte nell'aprile 2014 e l'intenzione di rifinanziarle per il 2015 attraverso riduzioni di spesa, nonché la delega fiscale (legge n. 23 del 2014) e i tre decreti delegati finora adottati (riforma delle commissioni catastali, semplificazione del sistema fiscale, revisione della tassazione sulla produzione e il consumo del tabacco). La Commissione sottolinea, tuttavia, i rischi associati al ritardo nell'implementazione di altre misure, quali la revisione delle c.d. spese fiscali e la tassazione ambientale, le quali dovrebbero finanziare un'ulteriore riduzione del cuneo fiscale. Tali ritardi rischiano di non far rispettare il termine per l'approvazione di tutti i decreti previsti dalla delega fiscale, fissato per marzo 2015. Le raccomandazioni nel settore dell'educazione potrebbero essere considerate rispettate, secondo la Commissione, se tutte le misure previste dal Governo fossero implementate entro la metà del 2015. Il processo di apertura del mercato dei servizi e delle industrie a rete, invece, richiede nuovo slancio dopo la pausa seguente le misure adottate nel 2012. In particolare, la Commissione osserva che la legge annuale per il mercato e la concorrenza, che avrebbe dovuto tener conto delle raccomandazioni dell'Autorità garante per la concorrenza e il mercato, prevista dalla legge n. 99 del 2009, non è mai stata adottata, sebbene alcuni provvedimenti in materia siano stati inseriti in altre leggi. La Commissione pone, inoltre, particolare attenzione sulla riforma dei servizi pubblici locali, e specialmente del trasporto locale. Numerosi sono stati i provvedimenti per la semplificazione del contesto imprenditoriale, ma il loro carattere frammentario e i ritardi di implementazione possono ridurne notevolmente l'efficacia. Ad esempio, nota la Commissione, non è ancora stata adottata la maggior parte dei provvedimenti attuativi del decreto c.d. “Semplifica Italia” (decreto-legge n. 5 del 2012). Alcuni passi sono stati compiuti per eliminare i colli di bottiglia infrastrutturali che caratterizzano i settori dell'energia, del gas, dei trasporti e delle telecomunicazioni. In particolare, sono state individuate alcune infrastrutture strategiche che beneficeranno di un processo di autorizzazione semplificato ed è stata disposta l'accelerazione dell'implementazione di progetti per infrastrutture di trasporto già finanziate per un totale di 27,1 miliardi di euro. La Commissione valuta positivamente simili misure ma pone in guardia sulla necessità di monitorarne l'impatto sulle finanze pubbliche, anche in termini di passività potenziali. Una valutazione positiva viene riservata anche ai significativi progressi compiuti dall'Italia nel consentire e incentivare l'accesso delle imprese a fonti di finanziamento diversificate. Il rapporto segnala, in particolare, le misure riguardanti l'ACE, i mini-bond, l'incentivo alla quotazione azionaria delle piccole e medie imprese, l'incentivo agli investitori istituzionali esteri a finanziare l'economia reale, l'istituzione di fondi di fondi della Cassa Depositi e Prestiti. La maggior parte di queste misure sono state completamente implementate e, in base a recenti segnali, la Commissione ritiene che siano efficaci.

3) Misure relative all'assetto istituzionale
Il rapporto dedica quindi particolare attenzione agli sforzi di riforma istituzionale che il Paese sta compiendo. La Commissione riconosce che la capacità di implementare le misure recentemente adottate rimane il “tallone di Achille” del Paese, nonostante l'impeto riformatore degli ultimi mesi. In particolare, vengono individuati tre ordini di problemi. In primo luogo, il processo legislativo è spesso lungo. La frammentazione legislativa derivante dalla ripartizione delle misure in diversi strumenti legislativi e dall'uso frequente della decretazione di urgenza che favorisce l'adozione di misure parziali a discapito di riforme strutturali organiche, oltre ai ritardi nell'adozione dei provvedimenti attuativi, producono un quadro giuridico incerto per gli attori coinvolti. In secondo luogo, l'efficacia delle misure è ridotta dalla sovrapposizione di competenze tra Stato e regioni e dalla mancanza di coordinamento nella suddivisione delle responsabilità tra amministrazioni pubbliche centrali e locali, nonché dall'esistenza di numerose regole e procedure amministrative a livello locale. In terzo luogo, l'effettiva applicazione delle nuove misure è ostacolato e scoraggiato dall'inefficacia del sistema giudiziario. Secondo la Commissione europea, le menzionate debolezze istituzionali dovrebbero essere affrontate e risolte prioritariamente per permettere alle riforme in materia economica di manifestare i propri effetti. A sostegno di questa posizione, viene citato il Rapporto sulla competitività globale 2014-2015 del World Economic Forum, secondo cui l'Italia si trova nelle ultime posizioni della classifica di 144 paesi per quanto riguarda la trasparenza del processo decisionale politico, il peso della regolamentazione pubblica, l'efficienza del sistema legale, i favoritismi nelle decisioni dei funzionari pubblici e la fiducia pubblica nei politici. La Commissione europea ritiene utile a questo scopo anche la riorganizzazione e razionalizzazione delle competenze delle province, la riforma della legge elettorale e l'approvazione della riforma costituzionale attualmente in discussione.
Con specifico riferimento alla pubblica amministrazione, il rapporto, pur riconoscendo gli sforzi messi in campo con le misure più recenti (in particolare i decreti-legge n. 69 del 2013 e n. 90 del 2014), ritiene che i passi più ambiziosi potranno essere introdotti con il disegno di legge sulla riorganizzazione della pubblica amministrazione attualmente in discussione in Senato, il quale, quando approvato, consentirà al Governo di riorganizzare ulteriormente la pubblica amministrazione, fra l'altro con riferimento ai servizi pubblici locali, alla valutazione della performance dei dirigenti e alla prevenzione della corruzione. Il rapporto valuta positivamente anche il varo dei provvedimenti di riforma della giustizia (decreti-legge n. 138 del 2011, n. 69 del 2013, n. 90 e n. 132 del 2014) e per la prevenzione e repressione della corruzione (ampliamento delle competenze dell'Autorità nazionale anticorruzione con il decreto-legge n. 90 del 2014).
Con riferimento al ritardo nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, la sequenza di provvedimenti adottati a partire dal decreto-legge n. 35 del 2013 ha consentito di pagare 31,3 miliardi di euro di debiti arretrati entro la fine di settembre 2014. La Commissione osserva che, se tutti gli adempimenti verranno implementati nei tempi previsti, l'Italia sarà in grado di rispettare la Direttiva europea sui ritardi di pagamento entro il 2015. Infine, pur riconoscendo l'adozione di misure per il miglioramento della gestione dei fondi strutturali europei, il rapporto sottolinea che la lentezza nella loro implementazione ne pone a rischio l'efficacia.

La Direzione

(27 novembre 2014)

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